三、慈善事业发挥第三次分配功能的实践现状
从实践层面来看，如果基于上述“四大要素”认真地审视慈善事业发挥第三次分配功能的实践现状，那么就可以发现其功能的发挥仍然面临着慈善组织的“立法”问题、慈善活动的“规制”问题、慈善税收的“制度”问题和慈善监管的“机制”问题这相互关联的“四大问题”。
（一）慈善组织的设立现状及其“立法”问题
慈善组织在第三次分配中发挥了分配主体的功能，因而其设立现状直接影响到了第三次分配的开展情况。然而，如若细致地分析我国慈善组织的设立现状，那么就可以发现其不仅在绝对数量上依然有限，而且在相对增速上不断下降（参见下图2），进一步来说：一方面，从绝对数量上来看，截至2022年7月31日，我国慈善组织数量仅有10676个，而同期的社会组织数量至少达到了89.1万个，慈善组织数量仅仅只占社会组织数量的1.16%，可以说其数量（及其占比）依然有限；另一方面，从相对增速上来看，从2017年至2021年期间，慈善组织的增速分别为18.20%、15.24%、11.99%、9.71%和6.15%，可以说呈现出逐年下降的趋势。那么为何慈善组织的设立会陷入绝对数量有限和相对增速下降的局面呢？通过分析可以发现其主要包括了以下两个层面的原因。
第一，慈善组织设立的程序规则存在不足。《慈善法》在构建慈善组织设立的程序规则时，仍然要求其必须通过作为登记机关的民政部门和相应主管机关的（双重）审核，而其审核的条件也存在着明显的不足，进一步来说：一方面，从形式条件上来说，慈善组织根据其所属的社会组织形式不同，需要具备不同的资金等外部物质条件和机构等内部治理条件，如设立以基金会为形式的慈善组织需要具备至少两百万以上的资金，且前述资金等条件还可能会进一步提高；另一方面，从实质条件上来说，《慈善法》并未构建起针对“慈善目的”的审核机制，也并未明确规定公益原则和禁止规则等重要的审核标准，由此导致民政部门在审核的过程中缺乏明确的标准，不仅扩大了民政部门的自由裁量权，也提升了慈善组织的设立难度。
第二，慈善组织设立后的实体权利赋予不够。《慈善法》对于慈善组织的实体权利赋予不够，其主要表现在以下两方面：一方面，慈善组织开展慈善募捐的权利并未真正落实，《慈善法》虽然将慈善募捐的主体范围限定在慈善组织，但又将慈善组织开展的慈善募捐区分为针对特定对象的定向（慈善）募捐和针对全体公众的公开（慈善）募捐，并规定慈善组织设立后即可以开展定向（慈善）募捐，但要开展公开（慈善）募捐却需要另行申请“公开募捐资格”，而在实践中对“公开募捐资格”的申请审核仍然较严（将在下文展开分析），加之《慈善法》允许社会组织等主体可以与已获得“公开募捐资格”的慈善组织开展“联合募捐”，这也就降低了各方设立慈善组织的意愿；另一方面，慈善组织获得税收优惠的权利并未真正落实，《慈善法》虽然规定慈善组织及其收入享受税收优惠，但配套的税收立法并未得到全面修改，仍然将慈善组织视为社会组织，并要求其(作为社会组织)另行申请“非营利组织免税资格”等税收优惠，加之财政部门和税务部门在申请审核时普遍较严，导致在实践中获得“非营利组织免税资格”仍然较少（也将在下文展开分析），并进一步降低了各方设立慈善组织的意愿。
更为重要的是，慈善组织作为第三次分配的主体，其设立数量的多少将直接影响到慈善活动开展规模的大小，而当慈善组织的设立数量过少时其慈善活动的开展规模也必然会相应变小。
（二）慈善活动的开展现状及其“规制”问题
慈善活动在第三次分配中发挥了分配执行的功能，其“募捐-捐赠”活动的开展规模直接决定了第三次分配的数额规模。然而，如若细致地分析2017年至2020年我国内地慈善捐赠情况，那么就可以发现其不仅在绝对数额上面临不足的局面，而且在相对增速上也呈现出减缓的趋势（参见下图3），进一步来说：一方面，从绝对数额上来看，虽然2020年我国内地慈善捐赠数额达到了2086.13亿元，但是慈善捐赠数额仅占国民生产总值的0.21%，而同期美国慈善捐赠数额则占到国民生产总值的2.23%，可以说从规模和占比来说仍然存在较大差距；另一方面，从相对增速上来看，2017年至2019年我国慈善捐赠数额的增长率均保持在10%以下，甚至在2018年出现了负增长，尽管2020年慈善捐赠的增长率出现大幅增加，较去年增长达38.21%，但其增长主要来源于抗疫捐赠，如若2021年抗疫捐赠出现下降，则慈善捐赠数额极可能重新出现负增长。那么为何慈善捐赠会呈现出绝对数额不足和相对增速减缓的状况呢？除了上文所述的慈善组织设立数量过少之外，通过分析可以发现其至少还包括了以下两个层面的原因。
第一，公开募捐的资格规制过严。正如上文所述，《慈善法》对于公开募捐做了系统的规制，其不仅在活动上要求开展公开募捐必须进行备案，而且还在主体上要求慈善组织必须申请获得“公开募捐资格”，但实践中申请“公开募捐资格”依然存在规制过严的问题——根据《慈善组织公开募捐管理办法》第五条之规定，公开募捐资格的获取必须符合“内部治理健全”和“组织运行规范”两方面的条件，且由于民政部门在审核以上两方面的条件时，其依然拥有较大的自由裁量权，由此导致的结果则是能够获得公开募捐资格的慈善组织数量仍然过少。事实上，通过统计可以发现，截至2021年7月31日，我国共有10676家慈善组织，其中获得公开募捐资格的慈善组织只有2563家，仅占慈善组织总数的24.01%，而获得公开募捐资格的慈善组织过少，其在客观上也就会导致通过慈善募捐获得的慈善捐赠不足。
第二，慈善捐赠的使用规制不严。虽然《慈善法》已经对慈善捐赠的使用做出了初步规制，但这些规制依然存在不严等问题，进一步来说：一方面，从实体性原则来说，《慈善法》本身并未详尽地规定公益原则和失格规则中的非营利性规则、非政治性规则和非政策性规则等，导致慈善组织在使用捐赠时容易产生各种合理性问题；另一方面，从程序性规则来看，《慈善法》的配套规则也没有详细地规定捐赠支出、成本费用、增值保值、财务会计和余额处理等规则，加之信息公开也存在不够及时和详尽等问题，导致慈善组织在捐赠使用时各种合法性问题频发，而正是由于各种合理性和合法性问题不断，进一步在主观上降低了私（法）人开展慈善捐赠的意愿。
值得注意的是，慈善活动作为第三次分配的执行要素，其开展规模较小固然与慈善组织设立数量过少和慈善活动规制问题有关，但其往往还与慈善税收制度的优惠现状密切相关。
（三）慈善税收的优惠现状及其“制度”问题
慈善税收在第三次分配的过程中发挥了促进分配的功能，而要充分发挥其促进分配的功能，就需要构建完善的慈善税收制度。然而，现今的慈善税收制度能否有效地发挥促进功能仍然值得怀疑，这不仅是因为其针对开展慈善募捐的慈善组织税收优惠过少，还因为其针对开展慈善捐赠者的私（法）人之税收优惠过小，具体分析如下。
第一，针对慈善组织税收优惠过少。《慈善法》虽然赋予了慈善组织获得税收优惠的权利，但相关税收立法却并未有效落实，慈善组织要想获得税收优惠仍然需要另行申请“非营利组织免税资格”，而通过调研部分省市慈善组织获得“非营利组织免税资格”的情况可以发现，在东部地区的广东省获得该资格的慈善组织只占其总数的50.57%、浙江省也只占其总数的44.17%，上海市则只占总数的39.80%，而在北方地区的辽宁省获得该资格的慈善组织只占其总数的45.07%，黑龙江省更是只占其总数的37.57%，可以说获得“非营利组织免税资格”的慈善组织仍然较少。
那么为何获得“非营利组织免税资格”的慈善组织仍然较少？如若细致分析可以发现其原因大致包括了以下两个方面：一方面，慈善组织的税收优惠资格审核较严，尽管申请“非营利组织免税资格”的条件与申请慈善组织设立的条件基本一致，但其仍然需要慈善组织向财政部门与税务部门另行提出申请，且由于审核标准较严、审核周期较长（分批审核）等原因，也就导致慈善组织在客观上能够获得该资格的仍然较少；另一方面，对于慈善组织的税收优惠范围依然较窄，不仅其“非经营性收入”的税收优惠范围有限，主要局限在捐赠、政府补贴等货币性财产收入，对于房产、土地（使用权）等非货币性财产捐赠仍然无法全面享受税收优惠，而且对于“经营性收入”的税收优惠范围更是局限在利息、红利等符合条件的货币性财产收入，对于慈善组织开展的其它“投资”和“商业”活动，即便其符合慈善组织的“主要慈善目的”也无法享受税收优惠，进而导致慈善组织在主观上希望获得该资格的意愿下降。但无论是基于客观上的原因还是主观上的原因，针对慈善组织的税收优惠过少，其最终结果都会对慈善募捐的开展和慈善捐赠的数量产生负面影响。
第二，针对私（法）人税收优惠过小。《慈善法》虽然也赋予了私（法）人在开展慈善捐赠时享有税收优惠的权利，但相关配套法律法规也缺乏有效地落实，导致在实践中针对私（法）人的税收优惠制度存在优惠幅度过小的问题，其主要体现在以下两个方面：一方面，对慈善捐赠的税收优惠幅度依然偏低，根据《企业所得税法》规定，企业仅可以在计算纳税额时全额扣除占其年度利润总额12%以内的捐赠支出，超过部分可以在结转后的三年内予以扣除，而根据《个人所得税法》的规定，个人凭票据可以在“六类所得”中扣除其捐赠支出，但其扣除限额仅为当年应纳税所得额的30%，可以发现个人与企业享受的税收优惠幅度并不相同，企业的税收优惠明显高于个人，但即便如此其税收优惠幅度与国外相比也依然不高；另一方面，慈善捐赠的税收抵扣程序不够完善，对于货币性财产捐赠的抵扣程序来说，尽管网络慈善捐赠逐渐成为主流，但与其配套的电子抵扣票据系统仍未构建完善，而对于非货币性财产捐赠的抵扣程序来说，由于对非货币性财产的价值评估机制仍然存在流程不明、标准不清等问题，也就严重影响了非货币性财产的慈善捐赠开展，并进一步影响了私（法）人开展慈善捐赠的意愿。
（四）慈善监管的功效现状及其“机制”问题
慈善监督在第三次分配的过程中发挥了保障分配的功能，而《慈善法》则通过构建起相互配合的事中监管和事后监管机制，以期加强对慈善募捐开展和慈善捐赠使用的监管。但在近年来的实践中，上述慈善监管机制也暴露出了以下两个层面问题。
第一，对于慈善募捐开展的监管不细。《慈善法》在制定时已经意识到慈善募捐的主要模式将从传统线下转为网络线上，并针对网络慈善募捐创设了“公开募捐信息平台”制度，还规定慈善组织必须通过“公开募捐信息平台”开展网络慈善募捐（信息发布），但针对这些网络慈善募捐的监管在实践中却面临着如下两方面的问题：一方面，“公开募捐信息平台”对于慈善募捐活动的开展仅需承担形式验证义务而非实质审核义务，换言之，其仅验证慈善募捐能否开展，而不验证慈善募捐如何开展，由此容易引发慈善募捐开展过程中的各种合理性乃至合法性问题；另一方面，“公开募捐信息平台”对于慈善募捐的开展缺乏统一的监管规则，由此也就导致各平台对于慈善募捐开展（及其捐赠使用）的监管差异较大，进而导致监管规则较严的平台上慈善募捐减少，监管规则较松的平台上慈善募捐增多等问题，无疑不利于网络慈善募捐的有序开展。
第二，对于慈善捐赠使用的监管不足。《慈善法》针对慈善捐赠的使用也相应构建了监管机制，其主要包括了信息公开和调查监管等机制，但上述监管机制在实践中也暴露出了如下两方面的问题：一方面，对于慈善捐赠使用的信息公开来说，《慈善法》及其配套法规规章仅仅做了原则性的规定，进而导致信息公开普遍存在不及时、不完整等问题，并往往未依据捐赠支出的类型、成本费用的分类等标准细致地公开慈善捐赠使用信息，影响了社会公众对慈善组织及其活动的监督；另一方面，对于慈善捐赠使用的调查监管来说，《慈善法》虽然授予了民政部门诸如现场检查权、材料调取权、账户查询权等权力，但民政部门相应的慈善事业监管处室普遍存在工作人员数量不足之问题，基层民政部门更是普遍缺乏慈善事业监管的专职工作人员，由此导致民政部门的调查监管工作难以真正有效开展。
由此，通过实践层面的分析可以发现，慈善事业在发挥第三次分配的功能时面临着“四大问题”，如何有效地解决上述“四大问题”已然成为了能否有效发挥其功能的关键。
四、慈善事业发挥第三次分配功能的规范重构
从规范层面上来说，要想有效地解决慈善事业在发挥第三次分配的功能时，其在实践层面上所面临的“四大问题”，就需要对“四大要素”的相关规范进行重构，这包括了对慈善组织的“立法”重构、对慈善活动的“规制”重构、对慈善税收的“制度”重构和对慈善监管的“机制”重构，其重构具体来说应当如下。
（一）慈善组织的“立法”重构
针对慈善组织的“立法”问题，应当从慈善组织设立的程序规则和赋予的实体权利两个层面入手对其“立法”予以重构，进而更好的发挥其第三次分配主体的功能。
第一，完善慈善组织设立时的程序规则。针对现今慈善组织设立时程序规则存在不足的问题，应当在已有社会组织“联合审核工作”机制的基础上，积极推进慈善组织的联合审核和直接登记，并从以下两个方面入手积极完善审核的条件：一方面，完善慈善组织设立的形式条件，为此应当合理增减慈善组织设立所需的资金等外部物质条件，特别是应当避免大幅度提高设立所需的资金要求，并积极减少其它非必要的物资要求，以此促进更多（非法人）社会组织能够设立（认定）成为慈善组织；其二，完善慈善组织设立的实质条件，《慈善法》应当构建起完善的“慈善目的”审查机制，并相应构建以公益原则和失格规则为核心的审查标准，通过限缩民政部门的自由裁量权，进一步降低慈善组织的设立难度。
第二，完善慈善组织设立后的实体权利。针对现今慈善组织设立后实体权利赋予不够的问题，应当从以下两个方面入手积极完善权利赋予：一方面，直接赋予慈善组织公开募捐资格，并相应取消公开募捐资格的审核制，这不仅是因为审核制导致获得公开募捐资格的慈善组织数量过少，不利于扩大慈善募捐的规模，且还因为审核制仅仅是对既往情况的分析，对将来的募捐活动开展无法发挥规制的功效；另一方面，同步赋予慈善组织非营利组织免税资格，即建立由财政部门、税务部门和民政部门三方共同参与的慈善税收优惠资格“联合审核机制”，先由民政部门审核慈善组织设立的条件，并基于慈善组织设立的条件与非营利组织免税的条件基本一致的特点，直接推定其符合非营利组织免税资格的条件，再由财政部门和税收部门进行复核，通过复核即可在慈善组织设立时同步赋予（而非分批赋予）其非营利组织免税资格，以此提升各方设立慈善组织的意愿，进而持续扩大慈善组织作为第三次分配的主体规模。
（二）慈善活动的“规制”重构
针对慈善活动的“规制”问题，应当从公开募捐开展的规制和慈善捐赠使用的规制两个层面入手对其“规制”予以重构，进而更好地发挥其执行第三次分配的功能。
第一，重构针对公开募捐开展的规制。针对现今公开募捐资格规制过严的问题，应当以活动的备案制取代资格的审核制，并从以下两个方面入手合理地予以重构：一方面，应当积极探索完善备案的程序，尝试将网络公开募捐活动的备案从以民政部门审核为主的模式，改为先由公开募捐信息平台审核，再由民政部门进行复核的模式，在简化慈善组织备案流程（只需向平台同时提交募捐方案和发布申请）的基础上，有效提升备案规制效能；另一方面，应当积极探索完善备案的内容，《慈善法》及其配套规章制度应当对慈善募捐的募捐目的、方式与使用等备案内容做出更为详尽的规定，尤其是应当细化跨公开募捐信息平台开展慈善募捐的备案内容，对不同平台上所开展的慈善募捐应当分别详细阐明，以便于此后民政部门对不同平台上同时开展的慈善募捐同步进行（事中、事后）监管。
第二，重构针对慈善捐赠使用的规制。针对现今慈善捐赠使用的规制问题，应当从以下两个方面入手合理地予以重构：一方面，从实体性原则上来说，应当在完善公益原则的内涵基础上，进一步细化非营利规则、非政治性规则和非政策性规则等失格规则的标准，以提升慈善组织在慈善捐赠使用过程中的合理性；另一方面，从程序性规则上来说，应当进一步细化捐赠支出（如不同支出形式的规则）、成本费用（如工资等费用的额度）、增值保值（如投资所需遵循的限制）、财务会计（如支出的会计制度）等规则，还需要细化信息公开的规则，以确保慈善组织在慈善捐赠使用过程中的合法性，进而提升私（法）人开展慈善捐赠的意愿。
（三）慈善税收的“制度”重构
针对慈善税收的“制度”问题，应当从慈善组织的税收优惠制度和私（法）人的税收优惠制度两个层面入手对其“制度”予以重构，进而更好的发挥其促进第三次分配的功能。
第一，拓展慈善组织的税收优惠范围。针对现今慈善组织税收优惠范围过窄的问题，应当从以下两个方面入手积极予以拓宽：一方面，拓宽对于非经营性收入的税收优惠范围，不仅应当继续完善货币性财产捐赠的税收优惠，更重要的是应当拓展非货币性财产捐赠的税收优惠，特别是应当扩展针对房产、土地（使用权）、有价证券、知识产权等非货币性财产捐赠的税收优惠；另一方面，拓宽对于经营性收入的税收优惠范围，对于符合慈善组织“主要慈善目的”的“投资”和“商业”活动赋予税收优惠，以此在主观上提升慈善组织获得“非营利组织免税资格”的意愿，进而在客观上拓展慈善组织获得慈善财产的途径。
第二，加大私（法）人的税收优惠幅度。针对现今私（法）人税收优惠幅度过小的问题，应当从如下两个方面入手积极予以加大：一方面，加大私（法）人的慈善捐赠税收优惠幅度，推动修改《个人所得税法》和《企业所得税法》有关慈善捐赠的税收优惠条款，并在确保个人和企业能够享受相同税收优惠幅度的基础上，进一步加大针对以上两者的税收优惠幅度，以此推动更多的个人和企业开展慈善捐赠；另一方面，完善私（法）人的慈善捐赠税收抵扣程序，对于货币性财产捐赠来说，应当进一步完善慈善捐赠的电子抵扣票据系统，并积极运用区块链等互联网前沿技术，尝试将电子抵扣票据与税收申报系统直接关联，以方便个人和企业在开展慈善捐赠后即能够自动享受税收抵扣的优惠，对于非货币性财产捐赠来说，应当进一步完善不动产、知识产权等捐赠的价格评估机制，构建完善的评估程序以确保通过适用不同的评估方法获得其真实的价值，进而提升私（法）人开展慈善捐赠的意愿。
（四）慈善监管的“机制”重构
针对慈善监督的“机制”问题，应当从慈善募捐开展和慈善捐赠使用的监管机制两个层面入手对其“机制”予以重构，进而更好地发挥其保障第三次分配的功能。
第一，细化公开募捐开展的监管。针对现今公开募捐开展过程中监管不细的问题，应当从以下两个方面入手予以细化监管：一方面，应当增加“公开募捐信息平台”对于慈善募捐开展的监管义务，不仅要求其承担形式验证义务，审核为开展公开募捐活动所提交材料的真实性，而且还应当增加实质审核义务，审核公开募捐后的开展（及其使用）的合理性，进而与民政部门协力以共同承担网络公开募捐的监管工作；另一方面，应当制定“公开募捐信息平台”对于慈善募捐开展的统一监管规则，确保各平台对于慈善募捐开展地管理的一致性，以此实现对慈善募捐从组织申请、平台审核到信息发布的全流程统一监管，进而确保网络慈善募捐的合法、有序开展。
第二，加强慈善捐赠使用的监管。针对现今慈善捐赠使用过程中监管不足的问题，应当从以下两个方面入手予以加强监管：一方面，应当加强慈善捐赠使用的信息公开，为此不仅应当完善现有的以年度报告为核心的定时信息公开制度，并相应细化信息公开的内容，而且还应当积极探索建立以互联网、大数据和区块链等技术为依托的即时信息公开制度，以实现慈善捐赠使用信息的即时、全程公开；另一方面，加强慈善捐赠使用的调查监管，为此应当在完善现有的调查监管权的基础上，积极整合民政部门内部的监管力量，探索将慈善事业管理处室与社会组织管理部门进行合并，在加强慈善监管力量的基础上加大慈善监管力度。
五、结语
综上所述，在全面推进共同富裕的大背景下，必须重视发挥慈善事业所具有的第三次分配的功能。而基于（法）规范主义的立场，细致地分析慈善事业发挥第三次分配功能的运行机制，可以发现其运行机制在理论层面上可以进一步解构为发挥“分配主体”功能的慈善组织、发挥“分配执行”功能的慈善活动、发挥“分配促进”功能的慈善税收和发挥“分配保障”功能的慈善监管共计“四大要素”。
然而，如若在实践层面上基于以上“四大要素”对慈善事业发挥第三次分配功能的实践现状展开分析，那么就可以发现其依然面临着如下“四大问题”，即慈善组织的“立法”问题、慈善活动的“规制”问题、慈善税收的“制度”问题和慈善监管的“机制”问题。更重要的是，以上“四大问题”之间不仅相互关联而且相互作用，严重影响了慈善事业发挥第三次分配的功能，如何解决上述“四大问题”也就成为了慈善事业能否有效发挥第三次分配功能的关键。
有鉴于此，本文在规范层面上进一步提出了解决“四大问题”的具体对策，具体来说：其一，应当通过对慈善组织的“立法”重构，积极引导更多的（非法人）社会组织设立成为慈善组织，进而更好地发挥其第三次分配主体的功能；其二，通过慈善活动的“规制”重构，有序推动慈善募捐等慈善活动的开展，进而更好地发挥其执行第三次分配的功能；其三，通过慈善税收的“制度”重构，积极拓展对慈善组织和私（法）人的税收优惠，进而更好地发挥其促进第三次分配的功能；其四，通过慈善监督的“机制”重构，有效完善针对慈善募捐开展和慈善捐赠使用的监管机制，进而更好地发挥其保障第三次分配的功能。通过以上四个层面的重构，将有效地发挥慈善事业所具有的第三次分配的功能，进而也将更为高效地助推共同富裕的实现。
注：本文转自《社会保障评论》2022年第5期，作者系浙江工业大学法学院院长、教授，福利与法治研究中心（慈善法研究中心）主任吕鑫。
来源： 中国社会保障学会公众号
作者：吕鑫