一、引论：慈善事业如何发挥第三次分配的功能？
从2016年《慈善法》颁布实施以来，我国的慈善事业得到了快速的发展，其在“脱贫攻坚”等改善民生的重要工作中所发挥的功能也获得了社会各界广泛的肯定，而党中央在十九届四中全会《决定》中更是首次明确提出应当积极发展慈善事业、充分发挥其所具有的“第三次分配”的功能，并进一步提出应当构建由第三次分配、第二次分配与初次分配协调配套的基础性制度安排，以此助推共同富裕的实现。
然而，虽然慈善事业所具有的第三次分配的功能已经获得了广泛的肯定，但要想充分发挥其功能则仍然需要展开更多深层次的研究，毕竟自第三次分配的理念被提出伊始，其相关研究多停留在将其视为是与第二次分配、初次分配相对应的分配模式，具体来说：
“我们把市场进行的收入分配称作第一次分配，把政府主持下的收入分配叫做第二次分配。在这两次收入分配之外，还存在着第三次分配——基于道德信念而进行的收入分配。”
但问题在于，基于“道德信念的积累”而开展的慈善事业，其究竟是如何发挥第三次分配的功能？更近一步说，其在理论层面上的运行机制究竟是怎么样？在实践层面上的运行现状又是怎么样？在规范层面上的法律制度又应如何完善？对于以上环环相扣的三个层面问题，现有的研究更多是采取描述意义上的方法，对于某个层面问题展开单独的研究，如对于理论层面的运行机制展开阐释而缺乏对其实践层面的现状分析，对于实践层面的运行现状展开分析却并未探讨规范层面的立法完善，对于规范层面的立法完善展开探讨则缺乏理论层面的系统指导——可以说依然缺乏基于“（法）规范主义”（Normativism）的立场，所开展的“理论-实践-规范”相贯通的系统研究，这显然不利于通过完善慈善法律制度，进而充分发挥慈善事业所具有的第三次分配的功能。
有鉴于此，本文将从“（法）规范主义”的立场出发，以慈善事业如何充分发挥第三次分配的功能为研究主线，首先，将在理论层面上剖析慈善事业发挥第三次分配功能的运行机制，并通过与第二次分配的比较，进一步将其解构为发挥“分配主体”功能的慈善组织、发挥“分配执行”功能的慈善活动、发挥“分配促进”功能的慈善税收和发挥“分配保障”功能的慈善监管共计“四大要素”；其次，将在实践层面上从前述“四大要素”出发，分析并指出慈善事业在发挥第三次分配的功能时仍面临着“四大问题”；最后，将在规范层面上探讨如何解决上述“四大问题”，并相应提出解决问题的具体对策，以此为充分发挥慈善事业所具有的第三次分配的功能提供立法与政策上可参考的建议。
二、慈善事业发挥第三次分配功能的理论解析
从理论层面入手，尤其是基于（法）规范主义的理论立场来看，“共同富裕”作为分配制度的根本价值，其价值的实现有赖于同时发挥不同分配模式的功能，而不同分配模式的功能发挥虽然在具体运行过程上存在差异性，但其依然在抽象运行机制上具有相似性——无论是发挥第二次分配功能的社会保障还是发挥第三次分配功能的慈善事业，其运行机制在法（规范主义）理（论）上都必然具备分配主体（谁来分配？）、分配执行（如何分配？）、分配推（促）进（如何推动？）和分配保障（如何保障？）共“四大要素”。
本文图片来源：“中国社会保障学会公众号
如果再基于上述“四大要素”来对比分析慈善事业如何发挥第三次分配的功能，那么就可以发现其运行机制实际上呈现为如图所示的结构（参见上图1所示的“慈善三角”），亦即其可以进一步被解构为发挥“分配主体”功能的慈善组织、发挥“分配执行”功能的慈善活动、发挥“分配促（推）进”功能的慈善税收和发挥“分配保障”功能的慈善监管，而以下就将对上述“四大要素”展开更为细致地分析。
（一）慈善组织：第三次分配的主体要素
从分配主体要素来看，如果说社会保障制度在发挥第二次分配的功能时，其分配主体是由政府部门所担任，那么慈善事业在发挥第三次分配的功能时，其分配主体则是由“慈善组织”（Charitable Organization）所担任，而慈善组织之所以能够发挥分配主体的功能，其原因大致可以概括为以下两个方面。
第一，“慈善组织”在设立时需遵循法定的程序规则，并以实现慈善目的为宗旨。“慈善组织”作为慈善法所创设的特殊法人，其在设立时必须遵守法律所规定的程序规则，尤其是需要通过政府部门的审核以表明其能够满足设立所需的条件，而这些条件大致包括了两类：第一类是形式条件，其要求慈善组织的设立不仅应当具备法定的住所、财产等外部物质条件，而且还应当具有合格的负责人、机构等内部治理条件；第二类是实质条件，其强调慈善组织必须以实现“慈善目的”（Charitable Purpose）为宗旨，并符合公益原则（Public Benefit）、失格规则（Disqualifying Rules）即非营利规则、非政治性规则和非政策性规则等标准，而“慈善目的”的范围则通常在慈善法中被明确地予以限定，如我国《慈善法》第三条即规定：
“本法所称慈善活动，是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿开展的下列公益活动：（一）扶贫、济困；（二）扶老、救孤、恤病、助残、优抚；（三）救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害；（四）促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展；（五）防治污染和其他公害，保护和改善生态环境；（六）符合本法规定的其他公益活动。”
更为重要的是，上述慈善（活动的）“目的”通常与社会保障制度所推动财富再分配的“目标”具有一致性，诸如社会保障制度通过扶贫、济困和扶老所推动的财富再分配的“目标”同样也是慈善活动的“目的”，而即便存在与财富再分配“目标”不一致的慈善“目的”，这些慈善“目的”也会被慈善法及时调整，进而确保“慈善组织”始终是以追求法定的“慈善目的”为宗旨，以推动社会财富第三次分配为“目标”的特殊法人。
第二，“慈善组织”在设立后将被赋予特定的实体权利，用以推进慈善目的的实现。慈善法为了推动“慈善组织”更为有效地实现慈善目的，往往还会授予慈善组织诸多的实体权利（或曰“特权”，Privilege），而在这些实体权利中最为重要的两类即是：第一类是活动上的权利，包括授予开展慈善募捐和慈善信托的权利等，如我国《慈善法》第二十二条授权慈善组织可以开展慈善募捐，进而允许其通过慈善募捐获得慈善捐赠以实现慈善目的，再如该法第四十六条授权慈善组织可以担任慈善信托的受托人，进而允许其将受托管理的慈善财产用以实现慈善目的；第二类是税收上的权利，包括授予慈善组织等主体税收优惠的权利，如我国《慈善法》第七十九条授予了“慈善组织及其取得的收入依法享受税收优惠”的权利，以此确保其能够将通过慈善募捐（慈善信托）等活动获得的慈善捐赠更多地用以实现慈善目的，进而更有助于实现社会财富在捐赠人（委托人）与受赠人（受益人）之间的第三次分配。
值得注意的是，虽然慈善组织在第三次分配的过程中发挥了分配主体的功能，但其功能的有效发挥却有赖于慈善活动的充分开展，换言之，慈善活动发挥了第三次分配的执行功能。
（二）慈善活动：第三次分配的执行要素
从分配执行要素来看，如果说社会保障在发挥第二次分配的功能时，其分配执行是通过（行政）给付活动得以实现，那么慈善事业在发挥第三次分配的功能时，其分配执行则是通过慈善活动得以实现，而其执行分配主要通过以下三种模式。第一种是“募捐-捐赠”模式，即募捐者通过“慈善募捐”（Charitable Solicitation or Collection）的方式向潜在的捐赠者募集慈善捐赠，再将“慈善捐赠”（Charitable Giving or Donation）用于慈善目的以帮助受赠者，以此实现从捐赠者到受赠者之间的社会财富第三次分配；第二种是“慈善信托”模式，即由委托人通过合同等形式将慈善信托财产交由受托人管理，再由受托人按照委托人在信托合同等文件中所设定的慈善目的使用财产，以此实现从委托人到受益人之间的社会财富第三次分配；第三种是“慈善服务”模式，即志愿者通过加入慈善（服务）组织等方式，在其协调下向受助者提供无偿的慈善服务，以此实现从志愿者到受助人之间（以无偿的时间和服务赠与为形式）的社会财富第三次分配。而在上述三种模式中，我国现今最为主要的即是“募捐-捐赠”模式，这一模式则主要包含了以下两类活动。
第一，慈善募捐是为了实现慈善目的而募集捐赠的活动，其在客观上为第三次分配的开展募集了分配所需的财产。因而，为了有效地推动慈善募捐的开展，慈善法应当积极推进慈善募捐的主体设立。但与此同时，为了更有序地规范慈善募捐的开展，各国慈善立法还会对慈善募捐的主体进行规制，其范围也通常会被局限在慈善组织，如我国《慈善法》第二十一条就将慈善组织规定为慈善募捐的主体。在此基础上，各国慈善立法还会对慈善募捐的开展进行规制，而其规制主要是通过设置“备案制”等方式展开，如我国《慈善法》第二十四条第二款即规定“募捐方案应当在开展募捐活动前报慈善组织登记的民政部门备案”，并以此实现与事中、事后监管的有序衔接，进而确保慈善募捐（及其使用）的有序开展。
第二，慈善捐赠是为了追求慈善目的而自愿捐赠的活动，其在客观上为第三次分配的实现提供了分配所需的财产。因而，为了有效地保障慈善捐赠的开展，慈善法应当始终确保慈善捐赠的自愿属性，并且禁止任何非自愿属性的“摊派”等强制捐赠活动。当然，不得强制捐赠并不等于不得“规制”捐赠及其使用，慈善法不仅可以要求慈善组织在使用捐赠时始终遵循（设立时就强调的）“实体性原则”，如公益原则以及失格规则等，还可以要求其必须遵守法律所规定的“程序性规则”，如捐赠支出、成本费用、增值保值、财务会计、余额处理、信息公开规则等等，而以上“实体性原则”和“程序性规则”将有助于确保慈善组织在使用捐赠时能够始终合理、合法地用以实现慈善目的，进而更好地实现从捐赠者到受赠者之间的社会财富第三次分配。
需要注意的是，尽管慈善活动在第三次分配的过程中发挥了分配执行的功能，但其功能的充分发挥还取决于慈善税收的激励促进，换言之，慈善税收发挥了第三次分配的促进功能。
（三）慈善税收：第三次分配的促进要素
从分配促（推）进要素来看，如果说社会保障在发挥第二次分配的功能时，其分配是通过税收征缴的方式予以推进，那么慈善事业在发挥第三次分配的功能时，其分配则是通过税收优惠的方式予以促进。而为了实现上述促进功能，现代慈善法在建立慈善税收制度时，不仅会赋予开展慈善募捐的慈善组织相应的税收优惠，而且还会赋予进行慈善捐赠的私（法）人相应的税收优惠，其税收制度也就主要包括了以下两个层面的内容。
第一，针对开展慈善募捐的慈善组织之税收优惠，其功能在于推动慈善组织积极开展慈善募捐。而为了实现上述促进功能，应当从非经营性收入和经营性收入两方面入手构建针对慈善组织的税收优惠制度，进一步来说：一方面，针对非经营性收入，不仅应当赋予货币性财产收入相应税收优惠，而且还应当赋予非货币性财产收入相应税收优惠，特别是针对房产、土地（使用权）、有价证券、知识产权等财产捐赠建立完善的税收优惠制度；另一方面，针对经营性收入，应当以是否符合慈善组织“主要慈善目的”（Primarily charitable purpose）为标准，对于符合“主要慈善目的”的“投资”和“商业”活动所获得的经营性收入赋予税收优惠，以此推动慈善组织通过“增值保值”等方式获得更多慈善财产用以实现慈善目的。
第二，针对开展慈善捐赠的私（法）人之税收优惠，其功能在于鼓励私（法）人积极开展慈善捐赠。而为了实现上述促进功能，应当从税收优惠幅度和税收优惠程序两方面入手构建针对私（法）人的税收优惠制度，进一步来说：一方面，在税收优惠的幅度上，应当根据慈善目的之不同赋予差异化的税收优惠幅度，且其税收优惠幅度的确定应当充分考虑其促进效果，并确保不同的私（法）人之间（如个人和企业）能够享受相同的税收优惠幅度；另一方面，在税收优惠的程序上，应当根据不同的捐赠财产属性分别制定相应的税收抵扣程序，如对于货币性财产捐赠应当积极考虑运用互联网前沿技术构建电子抵扣票据系统以简化税收优惠的程序，对于非货币性财产捐赠则应当构建完善的价值评估机制，以此推动个人和企业开展更多的慈善捐赠用以第三次分配。
应当注意的是，固然慈善税收在第三次分配的过程中发挥了促进分配的功能，但其功能的有效发挥还离不开慈善监管的有效保障，换言之，慈善监管发挥了第三次分配的保障功能。
（四）慈善监管：第三次分配的保障要素
从分配保障要素来看，如果说社会保障在发挥第二次分配的功能时，其分配保障需要对（行政）给付活动的程序展开有效监督，那么慈善事业在发挥第三次分配的功能时，其分配保障则需要对慈善组织及其活动展开全过程监管，以此确保第三次分配合法、有序地开展。而为了实现上述保障功能，现代慈善法在构建慈善监管机制时，其重心逐渐从传统的事先监管（即慈善募捐的许可和备案）向事中监管、事后监管转移，其中事中监管主要侧重于对慈善募捐开展情况的监管，事后监管则主要侧重于对慈善捐赠使用情况的监管，而现代慈善监管机制也就重点规定了以下两个层面的内容。
第一，对于慈善募捐开展的监管，其目的在于确保慈善募捐的有序开展。而为了实现上述目的，慈善法应当基于传统的线下慈善募捐活动与现代的线上慈善募捐活动所存在的差异性，建立起有针对性的慈善募捐监管机制，进一步来说：一方面，对于传统的线下慈善募捐活动来说，其监管主要是围绕着“地点”（Place）所展开，即通过将慈善募捐的“地点”区分为公共场所和私人场所等不同类别，进而相应设置不同类型的监管机制；另一方面，对于现代的线上慈善募捐活动来说，其监管主要是围绕着“方法”（Manner）所展开，即通过对慈善募捐的“方法”进行限制，进而便于对网络慈善募捐展开监管，如《慈善法》在第二十三条第三款创设了所谓的“公开募捐信息平台”制度，并规定所有的慈善组织在开展网络慈善募捐时必须通过“公开募捐信息平台”发布募捐信息，以便于民政部门协同平台对慈善募捐的开展进行监管。
第二，对于慈善捐赠使用的监管，其目的在于促进慈善捐赠的合理使用。而为了实现上述目的，慈善法应当从信息公开和调查监管两方面入手，构建起有针对性的慈善捐赠使用监管机制，进一步来说：一方面，对于慈善捐赠使用的信息公开，即是通过建立以“年度报告”（Annual Report）为主的定时信息公开制度，对于慈善捐赠使用过程中的捐赠支出、成本费用、增值保值、财务会计、余额处理等具体内容进行详细的公开，以便于社会各界根据公开信息展开监督，并就发现的问题向政府监管部门进行及时反映；另一方面，对于慈善捐赠使用的调查监管，即是通过赋予政府监管部门诸如现场检查、材料调取、账户查询、审计查验以及行政处罚等权力，以此确保政府部门能够对慈善捐赠使用中的问题进行全面的调查，并对违法、违规使用情况进行有效的惩处，进而确保慈善捐赠能够更为合法、合理的用于第三次分配。
由此，通过理论层面的剖析可以发现，慈善事业作为第三次分配的运行机制可以进一步解构为“四大要素”，那么随之而来的问题即是：由以上“四大要素”所构成的运行机制在实践层面上是否有效地发挥了第三次分配的功能呢？对此问题的答案似乎是否定的。
来源： 中国社会保障学会公众号
作者：吕鑫